Los ascensos en fuerzas de seguridad requieren la evaluación de la junta correspondiente, no bastando la mera permanencia en el cargo

Partes: Epulef Leonardo Alberto c/ Provincia del Neuquen (Policía de Neuquen) s/ acción procesal administrativa
Tribunal: Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Neuquén
Fecha: 23-may-2016

La mera permanencia en el cargo policial por el plazo legal no habilita automáticamente el ascenso del agente, sino que además es necesaria una evaluación favorable de concepto general por parte de la Junta de Calificaciones.

Sumario:

1.-Cabe rechazar la demanda iniciada por un agente de la policía que solicitó un ascenso en la carrera policial, argumentando haber permanecido tres años en la misma categoría y que las calificaciones anuales obtenidas en ese período lo habilitan en tal sentido, pues si bien la permanencia mínima en el grado se presenta como uno de los elementos necesarios para el ascenso, el promedio de las calificaciones no es suficiente, deviniendo imprescindible contar con una evaluación favorable de concepto general por parte de la Junta de Calificaciones, aspecto discrecional de la actuación de dicho órgano.

2.-Resulta inadmisible el argumento del actor que sostiene la irrazonabilidad e ilegalidad de la intervención de la Junta de Calificación por no haber promediado la puntuación que obtuviera año a año, toda vez que la actividad de dicha junta no se basa en aplicar promedios de calificaciones, sino en una evaluación conceptual de carácter discrecional, y no se acreditó abuso en la actuación discrecional de la misma como tampoco vacancia en el puesto pretendido.

Fallo:

En la ciudad de Neuquén, capital de la Provincia del mismo nombre, a los veintitrés días del mes de mayo del año dos mil dieciséis, se reúne en Acuerdo la Sala Procesal-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia, integrada por los Señores Vocales, Doctores RICARDO TOMÁS KOHON y OSCAR E. MASSEI, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas Originarias, Doctora Luisa A. Bermúdez, para dictar sentencia definitiva en los autos caratulados: “EPULEF LEONARDO ALBERTO C/ PROVINCIA DEL NEUQUÉN (POLICIA DE NEUQUEN) S/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA”, Expte. N°3206/2010, en trámite ante la mencionada Secretaría de dicho Tribunal y, conforme al orden de votación oportunamente fijado, el Doctor RICARDO TOMÁS KOHON dijo:

I.- A fs.32/35 se presenta por derecho propio y con patrocinio letrado el Sr. Leonardo Alberto Epulef, con el objeto de obtener el ascenso a Comisario, sosteniendo que la Policía del Neuquén le ha postergado por tres años el acceso al mismo sin razones valederas.
Argumenta el cumplimiento de los presupuestos de admisibilidad de la acción procesal administrativa que deduce y expone sus antecedentes fácticos. Así, señala que ascendió a Subcomisario en 2005, y en 2007 hizo el curso de capacitación para ascender a Comisario, el que aprobó con un promedio de 9 puntos.
Enuncia que a fines de 2007, una Junta de Calificación en la Jefatura de Policía, lo puntuó con 8,30 cuando -dice- su calificación promedio era de 8,73 y reunía todas las condiciones exigidas para ascender. Afirma que, a pesar de ello y sin explicación alguna, no ascendió.
Relata que en 2008 sucedió lo mismo, ya que entiende que le correspondía una nota final de 8,41 y la Junta de Calificación volvió a bajar la nota promedio a 8,00 puntos, sin darle oportunidad de recurrirla, porque -sostiene- no lo notificaron.Entiende que, aún con esa nota, estaba en condiciones de ascender.
Destaca que a fines de 2009 lo calificaron sin explicación alguna con 6,90 puntos, personas que no lo conocen ni han trabajado junto a él. Estima que el promedio entre la nota otorgada por la última Junta y las obtenidas en su lugar de trabajo, da como resultado una nota final de 8,63, motivo por el cual a partir de ello comenzó a recurrir.
Enuncia que desde el 01/09/06 al 31/01/07, trabajó como Jefe del SAC en la Comisaría 21 de Neuquén y de su foja de calificaciones basada en quince ítems que describe, los superiores con los que trabajó efectivamente, lo calificaron con 8 y 9 puntos premiándolo con elogios por escrito.
Por ello entiende que son arbitrarias e irrazonables las calificaciones de la Junta de Calificación, llamándole la atención que ésta refiera fundarse en el legajo personal del actor para negarle el ascenso al grado inmediato superior por más de tres años, porque del mismo surgen sus altas calificaciones y la inexistencia, en todos sus años de servicio, de sanciones disciplinarias, días de arresto o denuncias judiciales en su contra. Alude a informes ambiental y médico, para acreditar que se encuentra en condiciones de desempeñarse con normalidad en sus tareas, y a que cursa la carrera de abogacía a fin de demostrar su ánimo de perfeccionamiento.
Encuadra jurídicamente el caso, indicando que las normas dictadas por la Jefatura de Policía le han causado lesión directa en su patrimonio, afectando su derecho de propiedad, y que el rechazo de su pretensión es irrazonable e ilegal. Ofrece prueba, funda en Derecho y formula su petitorio.

II.- A fs. 47/47vta. se dicta la RI Nº 295/11 que declara la admisión del proceso.

III.- A fs.49 el actor ejerce su opción por el procedimiento ordinario y ofrece prueba.

IV.- Corrido el traslado de la demanda, la Provincia del Neuquén contesta a fs.
59/62.
Efectúa las negativas de rigor, desconoce la documental y rechaza la demanda.
Enumera los antecedentes por los que se calificó al actor con 8,30, 8,00 y 6,90 en base a su legajo personal; que contra el último puntaje interpuso reclamo para que se reconsidere la calificación, el que fue rechazado por Resolución Nº 028/09 de Jefatura de Policía de la Provincia, de cuyos considerandos surge que se corroboró con los datos del legajo la notificación al actor, con fecha 17/02/08, de la calificación por él impugnada; que el reclamante había alegado una situación de calificaciones y demás antecedentes, cualidades morales, de carácter, idoneidad, concepto laboral de los superiores directos y cursos.
Refiere que, luego, el actor interpuso reclamo ante el Gobernador requiriendo la rectificación de la calificación, el que fue rechazado por Decreto Nº 1648/10, cuyos principales fundamentos reproduce.
Expone que, tras la notificación de dicho acto, se inició la presente acción pero cambiando el objeto de la pretensión en relación con lo requerido en sede administrativa. Así, arguye que, en sede judicial solicita ser ascendido a comisario (grado inmediato superior) y no, que se revea la última calificación ni que se anule la misma.
Argumenta en pos de la improcedencia de la acción.Indica que más allá que el actor no impugnó en autos la Resolución 028/9 y el Decreto 1648/10 -con lo cual en virtud del principio de congruencia no podría ser declarada- la pretensión de demanda es improcedente desde que no podría el Poder Judicial disponer el ascenso al cargo de comisario; asevera- con apoyo en jurisprudencia- que esta decisión es una potestad reservada al Poder Ejecutivo e implicaría una violación de la división de poderes.
Razona que el actor podría haber requerido la nulidad de dichos actos y solicitar la realización de una nueva junta, pero de ningún modo que el Poder Judicial disponga el ascenso.
Sin perjuicio de todo lo anterior, manifiesta que la calificación fue correcta, que los actos administrativos no tienen vicios de nulidad, que han sido motivados en el análisis integral del legajo del actor y que la Junta considera con un criterio estratégico institucional el desempeño efectivo en el tiempo transcurrido en la jerarquía, no limitándose a efectuar un promedio de las notas o una mera consideración aritmética de los oficiales inmediatos. Agrega que las Juntas permiten unificar pautas de calificación para equilibrar la disparidad de criterios de los clasificadores directos, cuya actividad reviste un alto grado de discrecionalidad y aclara que solo asigna una calificación de referencia para determinar el agrupamiento de los aspirantes en alguna de las cuatro categorías del Art. 100 de la Ley 715.
En ese contexto, niega la afectación del derecho de igualdad, derecho de propiedad y del derecho a la carrera administrativa, sosteniendo que el puntaje de 6,92 que se le otorgó, le valió para ser encuadrado en la categoría “apto para permanecer en el grado”, del Art.100 de la Ley 715.
Apoyado en jurisprudencia, dice que no existe obligación de ascender al actor, insistiendo en que la recategorización de los empleados públicos es una facultad discrecional propia de la policía de la Provincia y del Ejecutivo Provincial, que escapa a la revisión judicial, máxime si se tiene en cuenta la jefatura a la que aspira el actor.

V.- La actora contesta a fs. 64, y agrega que la demandada no puede ampararse en la potestad discrecional de la Policía de la Provincia para manejar la vida laboral de sus empleados y exige el control de racionalidad de los actos de la administración pública por el Poder Judicial.

VI.- A fs. 65 se abre la causa a prueba y se provee la ofrecida por el actor. A fs. 103 se clausura el término probatorio y se ponen los autos para alegar, derecho del que hace uso el actor a fs 107/109.

VII.- A fs. 111/115-115vta. emite opinión el Fiscal General, propiciando el rechazo de la demanda.

VIII.- A fs.127 se dicta la providencia de autos para sentencia, la que firme, coloca a estas actuaciones en estado para el dictado del fallo definitivo.

IX.- De manera previa al análisis de la cuestión de fondo, cabe abordar los reparos de orden formal que la demandada opone para fundar la improcedencia de la acción.
En efecto, como quedó dicho, la demandada sostiene que no se ha respetado el principio de congruencia, toda vez que se ha cambiado el objeto de la pretensión en relación a lo requerido en sede administrativa; así, dice que en aquella sede impugnó la calificación obtenida (y de ello se ocuparon los actos administrativos dictados) mientras que en sede judicial pretende “ser ascendido a comisario (grado inmediato superior) y no que se revea la última calificación ni que se anule la misma”.
Además, destaca que no fueron impugnados en esta sede, en forma expresa, esos actos administrativos, es decir, no requirió la declaración de nulidad de la Resolución 028/9 y el Decreto 1648/10, vértice que -por el mismo principio de congruencia- no podría ser declarada judicialmente.
Ahora bien, el artículo 8 de la Ley 1305 -que es el que se refiere al principio de congruencia- establece que “las acciones procesales promovidas por los administrados deben limitarse a las cuestiones que fueron debatidas previamente en las reclamaciones o recursos administrativos”.
Esta disposición se compadece con la finalidad del agotamiento de la vía administrativa que no es otro que “la posibilidad que se le otorga a la Administración de corregir sus errores, controlar la actuación de sus órganos inferiores, pero -fundamentalmente- que sea la máxima autoridad administrativa la que resuelva una cuestión, como así también, el interés del Poder Judicial, es decir, facilitar su tarea obligando a las partes a concretar la controversia antes de acceder a sus estrados” (cfr.Barraza Javier Indalecio, “El agotamiento de la vía administrativa y los fundamentos de su obligatoriedad”, LLBA 2010 (octubre) 979).
En este caso, más allá de las falencias que presenta la demanda en el modo en que ha sido propuesta la cuestión, no es posible considerar que no se haya respetado el señalado principio de congruencia; y ello es así, pues de su texto puede advertirse que lo que pretende es que se proceda a la revisión judicial de la actuación administrativa que, según afirma, le ha impedido ascender (es decir, la calificación obtenida), luego, también es claro que, según lo expone, de dicha circunstancia deriva la pretensión de que le sea reconocido el derecho a ser ascendido al grado inmediato superior.
En otras palabras, va de suyo que el cuestionamiento sustancial que traduce la acción intentada, es en relación con la calificación obtenida -a la que le imputa arbitrariedad e irrazonabilidad- de modo que, es claro que está poniendo en crisis los actos administrativos que rechazaron su reclamo tendiente a obtener la revisión y modificación de la calificación que le hubiera posibilitado ascender.
De tal modo, si bien no se pidió expresamente la nulidad de la Resolución 028/9 y del Decreto 1648/10, todo lleva a colegir que estos actos se encuentran comprendidos en la impugnación efectuada.
Luego, si la calificación se encuentra directamente vinculada con la posibilidad del ascenso -siendo éste el paso previo y necesario- (que, en definitiva, es a lo que apunta la mentada impugnación), tampoco podría considerarse que, en este caso, se ha “cambiado el objeto de la pretensión”.
En esta inteligencia, la línea argumental expuesta en la demanda podría resumirse del siguiente modo:arbitrariedad en la calificación- postergación en el ascenso- revisión judicial de la calificación- declaración de ilegitimidad de la actuación administrativa- reconocimiento del ascenso al grado inmediato superior.
En definitiva, no se observa que en este caso existan los reparos formales vinculados con el principio de congruencia que han sido opuestos por la demandada, de manera de impedir que se entre a considerar la cuestión sustancial propuesta (arbitrariedad en la calificación obtenida), aquella de la que se desprendería la pretensión de que se le reconozca su derecho a “ascender” al grado inmediato superior (más allá de la procedencia o improcedencia de ésta, cuestión que -en su caso- ameritará el análisis pertinente).

X.- Despejado este aspecto, cabe abordar el planteo efectuado en autos.
Se comenzará con el análisis del marco legal y reglamentario que rige la actividad de la Junta de Calificaciones, función cuyo ejercicio aparece cuestionado.
En tal sentido, la Ley 715 del Personal Policial, establece en el Capítulo VI el Régimen de Promociones Policiales, consignando expresamente: Artículo 80:
“Para satisfacer las necesidades orgánicas de la institución, anualmente se producirán ascensos del personal superior y subalterno, que hubiera alcanzado a reunir los requisitos exigidos por esta Ley y el Reglamento del Régimen de Promociones Policiales (RRPP)”.
Artículo 81: “Los ascensos del personal superior se producirán por decreto del Poder Ejecutivo de la Provincia, a propuesta del jefe de Policía. El personal subalterno será promovido por disposición del jefe de Policía. En ambas categorías de personal, la promoción será grado a grado y con el asesoramiento de las Juntas de Calificaciones respectivas”.
Artículo 82: “Para poder ascender será requisito indispensable: a) Que se haya demostrado en el ejercicio de las funciones, aptitudes suficientes que evidencien condiciones que permitan, razonablemente, prever un buen desempeño en el grado inmediato superior. b) Que se cuente con las vacantes presupuestarias”.
Artículo 94:”Las Juntas de Calificaciones para el personal superior y subalterno de la institución constituidas según se reglamente, previo minucioso análisis de los antecedentes de los calificables y las comprobaciones técnicas y personales que estimen necesarias para lograr acabado conocimiento de las situaciones, agruparán al personal de los distintos grados, en la siguiente forma: a) Apto para ascenso. b) Apto para permanecer en el grado. c) Inepto para las funciones del grado; y d) Inepto para funciones policiales (del escalafón correspondiente)”.
Por su parte, el Decreto Nº 185/77 reglamentó el Régimen de Calificaciones y Promociones del Personal Policial, estableciendo en su Artículo 28: “Es misión de las Juntas de Calificación el estudio de los legajos, fojas de calificación y demás antecedentes del personal, emitiendo opinión fundada respecto a las cualidades morales, de carácter, de idoneidad y demás circunstancias que hagan a la personalidad del calificado, para información del Jefe de Policía en todo lo concerniente a ascensos, cesantías o bajas, según corresponda”.
Luego, en su Artículo 29 prevé: “A los fines de dar cometido a lo dispuesto en el Artículo 100º de la Ley del Personal Policial Nº 0715/72 (LPPN), las juntas tendrán en cuenta las siguientes normas: I- APTOS PARA EL GRADO INMEDIATO SUPERIOR (AGIS). Para ser considerado “apto para el grado inmediato superior”, el personal deberá reunir las siguientes condiciones: a) Tiempo mínimo cumplido a la fecha del ascenso; b) Calificación anual promedio de: 1- Oficiales Superiores: excelente; 2- Oficiales Jefes: distinguido; 3- Oficiales Subalternos: distinguido; 4- Suboficiales: distinguido; 5- Agentes: muy bueno; II- APTOS PARA PERMANECER EN EL GRADO (APG). Para ser considerado “apto para permanecer en el grado”, el personal deberá poseer una calificación conceptual de acuerdo a la siguiente: 1- Oficiales Superiores: no inferior a “excelente”; 2- Oficiales Jefes: no inferior a “distinguido”; 3- Oficiales Subalternos: no inferior a “muy bueno”; 4- Suboficiales: no inferior a “muy bueno”; 5- Agentes:no inferior a “bueno”;(.)”.
Finalmente, el Decreto Nº 185/77 reglamenta el Régimen de Promociones Policiales.
Allí establece en su Artículo 2º, que “los ascensos se producirán anualmente, con vigencia al 1º de enero. Habiéndose producido vacantes en el transcurso del año, si a criterio de la Jefatura de Policía existieran razones que lo hagan necesario o conveniente, podrá ser promovido el agente inmediato subsiguiente en la lista de ordenamiento respectiva y que estuviera en condiciones de ascenso, manteniendo en conjunto las proporciones debidas por selección, orden de mérito y antigüedad calificada, según corresponda a cada grado.

XI.- De la parte pertinente de la legislación citada, surge entonces que la misión de las Juntas de Calificaciones es estudiar los antecedentes y aptitudes del personal para información del Jefe de Policía, en todo lo concerniente a ascensos o bajas, según corresponda.
Ello contrasta con el eje de la pretensión actoral, circunscripta a afirmar que el mero transcurso del período de permanencia mínimo en el grado, sumado a determinados puntajes de calificación, son suficientes para el ascenso, correspondiendo que la Junta de Calificación así lo considere.
Tal formulación es incompleta, ya que si bien la permanencia mínima en el grado se presenta como uno de los elementos necesarios para el ascenso, el promedio de las calificaciones no es suficiente.
En efecto, deviene imprescindible contar con una evaluación favorable de concepto general por parte de la Junta de Calificaciones, aspecto discrecional de la actuación de dicho órgano.A lo cual, como requisito “sine qua non”, debe adicionarse la existencia de vacancia en el puesto pretendido.
Por otra parte, cabe remarcar que la Junta de Calificaciones no asigna la calificación anual, que es función de los superiores directos (artículo 17 del RRCP y artículos 66 a 70 de la Ley 715). El cometido de la Junta es agrupar en alguna de las cuatro categorías previstas en el artículo 94 de la Ley 715, a quienes no se encuentren inhabilitados en los términos del artículo 85 de la Ley 715 y sus normas reglamentarias (vgr. art. 9 del Reglamento del Régimen de Promociones Policiales).
Ergo, ello no obsta a que para cumplir su función la Junta asigne una puntuación al personal evaluado, que no reemplaza a la calificación anual, sino que simplemente sirve de referencia para determinar el agrupamiento que va a integrar cada agente.
Así, la calificación otorgada a los agentes por sus superiores más inmediatos no es vinculante para la Junta de Calificaciones.

XII.- Cabe analizar, entonces, si en el supuesto de autos existen vicios en el actuar de la Junta de Calificación, que pudieren obstaculizar el ascenso del actor.
Del estudio de la demanda, es dable resaltar que no consta una línea argumental de los posibles vicios o falencias de los actos de la Junta de Calificación.
Por el contrario, el actor se limita a concluir que el actuar de la Junta de Calificación es arbitrario e irrazonable.
De este modo, se manifiesta bajo expresiones tales como “llama poderosamente la atención estas calificaciones arbitrarias impuestas por la Junta de Calificaciones que proceden a ver mi legajo personal y ver mis calificaciones anuales y aún así me califican a su antojo y sin razones válidas”; o también “Nada de todo lo mencionado es correcto para fundar la arbitraria e irrazonable calificación asignada y mucho menos para sostener mi imposibilidad de ascenso al grado inmediato superior, el que espero desde hace más de tres años (.)”.
En suma, lo analizado permitiría aseverar quelos actos impugnados se ajustan a los requisitos legales y no exhiben irrazonabilidad en sus motivos, por lo que la nulificación de la actividad de la Junta de Calificación policial no podrá tener acogida favorable.
Bajo este vértice, se desprenden la siguientes conclusiones: a) la interpretación del actor se encuentra centrada únicamente en el promedio de las calificaciones, sin argumentar un exceso o abuso en las facultades discrecionales de la Junta de Calificación; b) no hay desarrollo probatorio acerca de las posibles violaciones al principio de razonabilidad y legalidad; y c) no se probó la existencia de vacante en el puesto pretendido.
En cuanto al pedido de promoción de categoría, y como consecuencia de los argumentos previamente abordados, deviene innecesario su tratamiento.
En función de las consideraciones vertidas, es que propicio al Acuerdo el rechazo de la acción intentada.

XIII.- Con relac ión a las costas, no encuentro motivo para apartarme de la regla, que es su imposición a la parte vencida (artículo 68 del CPCyC, de aplicación supletoria). TAL MI VOTO.
El señor Vocal Doctor OSCAR E. MASSEI, dijo: comparto la línea argumental desarrollada por el Doctor RICARDO T. KOHON, como así también sus conclusiones, por lo que emito mi voto del mismo modo. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Fiscal General, por unanimidad, SE RESUELVE: 1º) RECHAZAR la demanda incoada por el Sr. Leonardo Alberto Epulef contra la Provincia del Neuquén.
2°) Las costas serán soportadas por la actora (Art. 68 del CPCyC).
3º) Regular los honorarios a la Dra. ., en su carácter de apoderada de la demandada, en la suma de $.; al Dr. ., Fiscal de Estado, en la suma de $.; a las Dras. y ., en carácter de patrocinantes de la actora, la suma de $., en conjunto y por partes iguales (cfr. arts.9, 10 y 38 Ley 1594). 4°) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que, previa lectura y ratificación firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.
Dr. RICARDO TOMAS KOHON – Dr. OSCAR E. MASSEI Dra. LUISA A. BERMUDEZ – Secretaria